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導(dǎo)讀

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不久前，美國(guó)拜登政府的兩位重要官員先后發(fā)表演講。先是美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫在約翰?霍普金斯大學(xué)高級(jí)國(guó)際研究學(xué)院發(fā)表演講（2023年4月20日），主題為“中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系”。然后是美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)沙利文在布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)表演講（2023年4月27日），主題為“拜登政府的全球經(jīng)濟(jì)政策”。兩位要員的演講可以歸納總結(jié)成一句話：美國(guó)不再奉行以保護(hù)主義為導(dǎo)向的貿(mào)易政策，而強(qiáng)調(diào)利用全球經(jīng)濟(jì)框架來(lái)解決長(zhǎng)期困擾美國(guó)的國(guó)家安全、氣候變化、社會(huì)不公平等問(wèn)題，以打造新的“華盛頓共識(shí)”。

耶倫和沙利文的最新政策表態(tài)說(shuō)明，拜登政府已經(jīng)開(kāi)始推動(dòng)全球貿(mào)易規(guī)則的變革。然而，拜登政府的全球經(jīng)濟(jì)新構(gòu)想仍存在諸多問(wèn)題。

圖源：網(wǎng)絡(luò)

★本文作者：

賓利·艾倫（Bentley Allan），卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)（Carnegie Endowment for International Peace）非常駐學(xué)者。

★本文譯者：

曾輝，華南理工大學(xué)公共政策研究院研究助理。

產(chǎn)業(yè)政策與全球貿(mào)易規(guī)則的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)政策是一國(guó)扶持核心產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的政策。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策一直是氣候政治的一個(gè)重要組成部分。耶倫和沙利文的演講向世界傳達(dá)了一個(gè)重要信息：推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)際規(guī)則接軌，吸引更多的國(guó)家參與全球貿(mào)易規(guī)則的制定，以加速推動(dòng)全球脫碳進(jìn)程，以及減少地緣風(fēng)險(xiǎn)。

產(chǎn)業(yè)政策可大致分為兩類：對(duì)外產(chǎn)業(yè)政策和聯(lián)合產(chǎn)業(yè)政策。對(duì)外產(chǎn)業(yè)政策是指一國(guó)利用其外交政策工具在他國(guó)推行本國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策，而聯(lián)合產(chǎn)業(yè)政策是指各國(guó)通過(guò)國(guó)際合作平臺(tái)來(lái)協(xié)調(diào)自身與他國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策。耶倫和沙利文強(qiáng)調(diào)美國(guó)正在將上述兩類產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合，雙管齊下，推動(dòng)全球貿(mào)易規(guī)則的變革。

美國(guó)的對(duì)外產(chǎn)業(yè)政策包括利用現(xiàn)有的外交政策工具，打造以美國(guó)為核心的全球供應(yīng)鏈（即“友岸外包”戰(zhàn)略），其中一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)是為新興經(jīng)濟(jì)體注入數(shù)萬(wàn)億規(guī)模的投資，使其助力美國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展（例如，電池供應(yīng)鏈多樣化）。另一方面，美國(guó)正在通過(guò)“全球基礎(chǔ)設(shè)施與投資伙伴關(guān)系”計(jì)劃，為在美國(guó)本土外開(kāi)展的清潔能源和半導(dǎo)體供應(yīng)鏈項(xiàng)目提供資金。此外，2020 年，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司（美國(guó)政府下屬的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)）以2500萬(wàn)美元（約合人民幣1.7億元）入股愛(ài)爾蘭稀土礦產(chǎn)公司TechMet，在巴西開(kāi)采鎳和鈷，以降低美國(guó)對(duì)中國(guó)稀土的依賴。

美國(guó)的聯(lián)合產(chǎn)業(yè)政策是基于美國(guó)與其他國(guó)家簽署的雙邊和多邊合作協(xié)議，例如，《全球可持續(xù)鋼鐵和鋁安排》、美國(guó)—?dú)W盟貿(mào)易和技術(shù)理事會(huì)、“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”。該政策有利于使參與國(guó)把更多的精力放在本國(guó)產(chǎn)業(yè)上，更有利于消除參與國(guó)之間的補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)。

推動(dòng)美國(guó)重塑全球經(jīng)濟(jì)格局的關(guān)鍵因素

在特朗普政府時(shí)期，美國(guó)以保護(hù)主義推行“美國(guó)優(yōu)先”政策，嚴(yán)重?cái)_亂了全球經(jīng)濟(jì)秩序。拜登政府雖然在修復(fù)美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)力方面發(fā)揮了積極作用，但卻推出了一系列違反世界貿(mào)易組織規(guī)則的產(chǎn)業(yè)政策（例如，《2022年降低通貨膨脹抑法》），對(duì)全球經(jīng)濟(jì)秩序造成了“二次傷害”，讓人不得不懷疑美國(guó)正在重走保護(hù)主義的老路。

耶倫和沙利文在其演講中駁斥了這一觀點(diǎn)，表示各國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策與全球經(jīng)濟(jì)框架是相容的。如果各國(guó)均采取明智、公平的產(chǎn)業(yè)政策，就能夠加快全球清潔能源部署的步伐，進(jìn)而促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)秩序的良性發(fā)展。耶倫將過(guò)去兩年美國(guó)一直貫徹的經(jīng)濟(jì)路線稱為“現(xiàn)代供給側(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué)”，即通過(guò)提高經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一旦經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力得到提高，那么“蛋糕”就會(huì)變大，競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)隨之減少。

此外，全球凈零排放經(jīng)濟(jì)的建立將產(chǎn)生重大投資和創(chuàng)新機(jī)遇，為清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈中每個(gè)環(huán)節(jié)的參與者創(chuàng)造利益。對(duì)此，沙利文指出：“對(duì)于像半導(dǎo)體、清潔能源這樣的行業(yè)，我們遠(yuǎn)遠(yuǎn)還未達(dá)到所需的全球公共或私人投資的飽和點(diǎn)?！钡獙?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各國(guó)必須確保各自產(chǎn)業(yè)政策的明智性和公平性。

在民族主義盛行的今天，產(chǎn)業(yè)界傾向于構(gòu)建以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增加值為導(dǎo)向的“協(xié)同供應(yīng)鏈”，以幫助各國(guó)在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中找到適合自己的利基市場(chǎng)。

不謀求“不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”

耶倫在其演講中提到，美國(guó)尋求與中國(guó)進(jìn)行健康的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)針對(duì)中國(guó)的行動(dòng)只是出于國(guó)家安全的考慮，而并非為了謀求“不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。只有在公平競(jìng)爭(zhēng)的情況下，雙方才能受益。此番言論令人費(fèi)解，如果美國(guó)不謀求“不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，那么耶倫是如何定義“不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”呢？

耶倫列舉了一些謀求“不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”的行為，例如加大對(duì)國(guó)有企業(yè)的支持、竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)、設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，以及采取與外交爭(zhēng)端相關(guān)的報(bào)復(fù)性經(jīng)濟(jì)措施。然而，上述例子的涵蓋面過(guò)于寬泛，美國(guó)的盟友乃至拜登政府也無(wú)法完全否認(rèn)從未開(kāi)展或參與過(guò)相關(guān)行動(dòng)。因此，耶倫的說(shuō)法頗有欲蓋彌彰的意思。

對(duì)于拜登政府而言，如何定義“不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，無(wú)論最終結(jié)果如何，定義方式必須明確且站得住腳。此外，協(xié)調(diào)貿(mào)易伙伴之間的生產(chǎn)補(bǔ)貼也同等重要，這將有利于貿(mào)易伙伴在不刺激補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)的情況下，支持特定行業(yè)的發(fā)展。例如，美國(guó)應(yīng)該與歐盟達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，以促進(jìn)雙方的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和低碳鋼貿(mào)易。

發(fā)展中國(guó)家在全球供應(yīng)鏈中的地位

除發(fā)達(dá)國(guó)家外，發(fā)展中國(guó)家也是現(xiàn)行國(guó)際秩序的重要組成部分。只有當(dāng)發(fā)展中國(guó)家能夠從國(guó)際秩序中充分受益時(shí)，耶倫所提出的“現(xiàn)代供給側(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué)”才有實(shí)現(xiàn)的可能。

然而，對(duì)于不同國(guó)家而言，如何從現(xiàn)行國(guó)際秩序中受益具有不同的內(nèi)涵。自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家一直是通過(guò)參與全球價(jià)值鏈分工來(lái)融入美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際秩序的，而最有效的途徑是將制造業(yè)作為產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)力點(diǎn)。然而，以美國(guó)為首的西方國(guó)家近年來(lái)采取的一系列逆全球化措施（例如，鼓勵(lì)制造業(yè)“回流”），迫使制造業(yè)國(guó)家游離于國(guó)際秩序之外。

有鑒于此，美國(guó)應(yīng)該為發(fā)展中國(guó)家提供更大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。例如，提高發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行中的地位，注重歐盟碳邊境稅等氣候政策對(duì)發(fā)展中國(guó)家的包容性。

近年來(lái)，智利、印度尼西亞、津巴布韋等國(guó)遭到了新一輪資源民族主義浪潮的沖擊。例如，智利正在推動(dòng)鋰礦產(chǎn)業(yè)國(guó)有化，成立了國(guó)家控制的鋰礦公司；印度尼西亞將更多的鎳礦用于促進(jìn)本國(guó)電池制造業(yè)的發(fā)展，從而使全球電池供應(yīng)鏈中的高附加值部分留在其境內(nèi)，并通過(guò)禁止原鎳礦出口來(lái)吸引更多的外國(guó)投資者，旨在推動(dòng)來(lái)自中國(guó)或者韓國(guó)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓；津巴布韋的做法與印度尼西亞大同小異。

全球電池供應(yīng)鏈主要由大型、成熟的跨國(guó)公司主導(dǎo)，并非所有的發(fā)展中國(guó)家均能從中受益，電池制造業(yè)也并非是發(fā)展中國(guó)家參與國(guó)際秩序的唯一途徑。因此，要想從現(xiàn)行國(guó)際秩序中充分受益，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該根據(jù)自身的比較優(yōu)勢(shì)與資源稟賦，制定有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)政策。

如何制定明智、公平的產(chǎn)業(yè)政策？

推動(dòng)清潔能源技術(shù)在全球的發(fā)展有利于促進(jìn)各國(guó)制定明智、公平的產(chǎn)業(yè)政策。但鑒于清潔能源產(chǎn)業(yè)本身高度碎片化的特性，這絕非易事。

產(chǎn)業(yè)政策的批評(píng)者經(jīng)常提出的一個(gè)觀點(diǎn)是：產(chǎn)業(yè)政策是一種反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的集中規(guī)劃產(chǎn)物。事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)政策涉及政府與產(chǎn)業(yè)界的協(xié)同合作，以及對(duì)投資的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

制定明智、公平的產(chǎn)業(yè)政策的第一步是為本國(guó)核心產(chǎn)業(yè)和供應(yīng)鏈的發(fā)展設(shè)定目標(biāo)。上述目標(biāo)必須根據(jù)本國(guó)在全球供應(yīng)鏈中的地位來(lái)設(shè)定。除此以外，還必須構(gòu)建獨(dú)立的專業(yè)知識(shí)體系，提升制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的能力，并重視政府與產(chǎn)業(yè)界的合作。

然而，上述目標(biāo)只是一個(gè)抽象的概念。確定產(chǎn)業(yè)政策是否明智、公平，通常需要大量的試錯(cuò)過(guò)程。總之，推動(dòng)各國(guó)制定明智、公平的產(chǎn)業(yè)政策，有利于為全球在綠色轉(zhuǎn)型、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的合作開(kāi)辟新的道路。

IPP-Review

編輯 | 曾輝

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